為貫徹落實《中華人民共和國中醫藥法》（以下簡稱《中醫藥法》）《國務院關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發〔2015〕44號，以下簡稱44號文），食品藥品監管總局藥化注冊司組織起草了《中藥經典名方復方制劑注冊簡化審批管理規定（征求意見稿）》（以下簡稱《規定（征求意見稿）》）及《中藥經典名方復方制劑標准煎液的申報資料要求（征求意見稿）》（以下簡稱《標准煎液的申報資料要求（征求意見稿）》）和《中藥經典名方復方制劑的申報資料要求（征求意見稿）》（以下簡稱《經典名方制劑的申報資料要求（征求意見稿）》）兩個配套文件。現將起草情況一並說明如下：
一、起草的法規背景
2008年實施的《中藥注冊管理補充規定》首次明確了來源於古代經典名方的中藥復方（以下簡稱經典名方）制劑的注冊管理要求。2015年的44號文進一步明確“簡化來源於古代經典名方的復方制劑的審批”。《中醫藥法》第三十條規定：“生產符合國家規定條件的來源於古代經典名方的中藥復方制劑，在申請藥品批准文號時，可以僅提供非臨床安全性研究資料。具體管理辦法由國務院藥品監督管理部門會同中醫藥主管部門制定。”據此，食品藥品監管總局承擔經典名方制劑有關注冊文件的起草工作。
可見，《中醫藥法》吸納了《中藥注冊管理補充規定》關於經典名方制劑的管理規定。
二、起草經過
自2015年44號文印發以後，食品藥品監管總局藥化注冊司加強了與國家中醫藥管理局有關司局的溝通，以共同加快經典名方制劑相關文件的起草。
2017年5月12日，食品藥品監管總局藥化注冊司成立了由國家中醫藥管理局有關司局、國家藥典委、食品藥品監管總局藥審中心、有關專家及企業代表組成的經典名方制劑相關申報資料要求起草工作組，明確了起草的思路和分工。
2017年6月14日，食品藥品監管總局藥化注冊司召開起草工作組會議，專題研究經典名方制劑簡化審批藥學申報資料要求。會後，食品藥品監管總局藥化注冊司組織起草了《規定》及相關申報資料要求（討論稿）。
2017年7月18日，食品藥品監管總局藥化注冊司邀請國家中醫藥管理局有關司局，食品藥品監管總局法制司，國家藥典委，食品藥品監管總局藥審中心，江蘇、天津等4個省級食品藥品監管部門、中藥協會、企業代表以及相關領域6名專家參會，進一步討論了《規定》及相關申報資料要求（討論稿）。重點對“標准煎液”、經典名方制劑的申報進行了討論。會後，食品藥品監管總局藥化注冊司對收集到的意見進行了研究，修改完善了討論稿，形成征求意見稿。
2017年8月初食品藥品監管總局藥化注冊司又征求了國家中醫藥管理局及食品藥品監管總局法制司、藥化監管司、藥審中心的意見，並根據反饋意見對征求意見稿進行了修改、完善。
三、主要內容和說明
《規定（征求意見稿）》共21條，內容依次涉及經典名方的范圍、簡化審批的條件、申請人資質、“標准煎液”的申報及發布、經典名方制劑的注冊程序及管理要求、各相關方責任等。《標准煎液的申報資料要求（征求意見稿）》主要論述“標准煎液”研究的技術要求，以藥材-飲片-“標准煎液”為主線；《經典名方制劑的申報資料要求（征求意見稿）》主要分為：綜述資料、藥學研究資料和非臨床安全性研究資料三部分，其中藥學研究資料采用了藥材-飲片-“標准煎液”-制劑的論述方式。重點內容說明如下：
（一）關於“標准煎液”
經典名方在我國有著悠久、豐富的人用歷史，但由於其原料藥材不穩定及成分復雜，其質量的批間一致性對療效的穩健發揮至關重要。為此，食品藥品監管總局藥化注冊司在借鑒日本漢方藥管理經驗的基礎上，引入了“標准湯液”的管理要求，以其作為質量控制的基准物質。但是，在文字表述上是否沿用“標准湯液”的叫法，專家提出了不同意見。有的專家認為中藥起源於我國，不能照搬日本的表述語匯。又有專家建議使用“標准制劑”“原方制劑”的表述，但由於“制劑”系成藥概念，易引起誤解，因此未予采用。
經研究，食品藥品監管總局藥化注冊司現采用“標准煎液”的表述，主要基於以下兩點考慮：一是“標准煎液”中的“標准”，指制劑質量的“基准”，是作為衡量是否與中醫臨床所使用的藥用物質一致的標准參照；二是“標准煎液”中的“煎液”，形象地還原了經典名方臨床用藥方式，以此強調與中醫臨床傳統用藥方式的一致。雖然經典名方中有的以散劑而非湯劑用藥，但食品藥品監管總局藥化注冊司采用標准煎液加引號的方式，以期達到以點帶面的目的。
（二）關於分階段提交資料
由於“標准煎液”是經典名方制劑的質量基准，因此需要一個經典名方對應一個“標准煎液”（處方含多基原藥材的經典名方除外），由此需要先產生“標准煎液”後，才能研制相應的經典名方制劑。考慮到同一品種有多家申報的情形，需要一個相對統一的“標准煎液”作為基准，使不同生產企業生產的同一經典名方制劑質量相對一致。為此，在食品藥品監管總局發布某一經典名方“標准煎液”標准前，經典名方制劑申報生產可分階段提交資料：申請人最初可僅提供“標准煎液”有關的申報資料，在“標准煎液”標准發布後補充提交經典名方制劑的相關申報資料。該申請人因研究需要可延長補充資料的時限，同時向食品藥品監管總局藥審中心說明理由。
首家提交“標准煎液”後，藥審中心進行6個月公示，公示期內其他單位可以繼續申報。待公示期結束後，食品藥品監管總局藥審中心對收到的同一經典名方的“標准煎液”進行審核，最後由食品藥品監管總局發布“標准煎液”標准。
（三）關於質量控制
中成藥質量一致性一直是中藥質量控制的難點，單純依靠終端標准檢驗有很大的局限性。為保證經典名方制劑質量療效一致，需要建立從藥材源頭到飲片、中間體、制劑全鏈條的質量控制措施，且整個過程需與“標准煎液”比對。在質量比對、控制中，質量評價的指標和方法尤為關鍵。指標的選擇需要綜合考慮藥材-飲片-“標准煎液”-制劑的相關性以及與臨床療效的相關性，需采用指紋圖譜或特征圖譜等整體控制方式對中間體、制劑的質量進行控制，鼓勵使用生物活性檢測等方法。同時，食品藥品監管總局藥化注冊司參照國際上質量控制的先進理念，引入了“質量屬性”的要求，申請人需要對那些影響藥品安全性、有效性或一致性的物理、化學、生物活性等質量特性進行研究，並據此選擇評價指標。
（四）關於非臨床安全性研究
經典名方雖然有著長期的人用史，但一直缺乏系統的非臨床安全性研究；科技部“十二五”有關專項在非臨床安全性研究中已發現個別經典名方出現明顯安全性風險，也說明經典名方制劑有必要進行非臨床安全性研究；此外，一些藥材存在多基原的現象，而不同基原的使用可能帶來不同的安全風險。因此從保證公眾安全用藥出發，規定每個經典名方制劑申請人均需系統、深入地開展非臨床安全性研究。
（五）關於和其他藥品注冊制度的銜接
在《規定（征求意見稿）》中增加了兜底條款，以便使經典名方制劑注冊和上市許可人制度及其他有關注冊管理制度順利銜接。
一、起草的法規背景
2008年實施的《中藥注冊管理補充規定》首次明確了來源於古代經典名方的中藥復方（以下簡稱經典名方）制劑的注冊管理要求。2015年的44號文進一步明確“簡化來源於古代經典名方的復方制劑的審批”。《中醫藥法》第三十條規定：“生產符合國家規定條件的來源於古代經典名方的中藥復方制劑，在申請藥品批准文號時，可以僅提供非臨床安全性研究資料。具體管理辦法由國務院藥品監督管理部門會同中醫藥主管部門制定。”據此，食品藥品監管總局承擔經典名方制劑有關注冊文件的起草工作。
可見，《中醫藥法》吸納了《中藥注冊管理補充規定》關於經典名方制劑的管理規定。
二、起草經過
自2015年44號文印發以後，食品藥品監管總局藥化注冊司加強了與國家中醫藥管理局有關司局的溝通，以共同加快經典名方制劑相關文件的起草。
2017年5月12日，食品藥品監管總局藥化注冊司成立了由國家中醫藥管理局有關司局、國家藥典委、食品藥品監管總局藥審中心、有關專家及企業代表組成的經典名方制劑相關申報資料要求起草工作組，明確了起草的思路和分工。
2017年6月14日，食品藥品監管總局藥化注冊司召開起草工作組會議，專題研究經典名方制劑簡化審批藥學申報資料要求。會後，食品藥品監管總局藥化注冊司組織起草了《規定》及相關申報資料要求（討論稿）。
2017年7月18日，食品藥品監管總局藥化注冊司邀請國家中醫藥管理局有關司局，食品藥品監管總局法制司，國家藥典委，食品藥品監管總局藥審中心，江蘇、天津等4個省級食品藥品監管部門、中藥協會、企業代表以及相關領域6名專家參會，進一步討論了《規定》及相關申報資料要求（討論稿）。重點對“標准煎液”、經典名方制劑的申報進行了討論。會後，食品藥品監管總局藥化注冊司對收集到的意見進行了研究，修改完善了討論稿，形成征求意見稿。
2017年8月初食品藥品監管總局藥化注冊司又征求了國家中醫藥管理局及食品藥品監管總局法制司、藥化監管司、藥審中心的意見，並根據反饋意見對征求意見稿進行了修改、完善。
三、主要內容和說明
《規定（征求意見稿）》共21條，內容依次涉及經典名方的范圍、簡化審批的條件、申請人資質、“標准煎液”的申報及發布、經典名方制劑的注冊程序及管理要求、各相關方責任等。《標准煎液的申報資料要求（征求意見稿）》主要論述“標准煎液”研究的技術要求，以藥材-飲片-“標准煎液”為主線；《經典名方制劑的申報資料要求（征求意見稿）》主要分為：綜述資料、藥學研究資料和非臨床安全性研究資料三部分，其中藥學研究資料采用了藥材-飲片-“標准煎液”-制劑的論述方式。重點內容說明如下：
（一）關於“標准煎液”
經典名方在我國有著悠久、豐富的人用歷史，但由於其原料藥材不穩定及成分復雜，其質量的批間一致性對療效的穩健發揮至關重要。為此，食品藥品監管總局藥化注冊司在借鑒日本漢方藥管理經驗的基礎上，引入了“標准湯液”的管理要求，以其作為質量控制的基准物質。但是，在文字表述上是否沿用“標准湯液”的叫法，專家提出了不同意見。有的專家認為中藥起源於我國，不能照搬日本的表述語匯。又有專家建議使用“標准制劑”“原方制劑”的表述，但由於“制劑”系成藥概念，易引起誤解，因此未予采用。
經研究，食品藥品監管總局藥化注冊司現采用“標准煎液”的表述，主要基於以下兩點考慮：一是“標准煎液”中的“標准”，指制劑質量的“基准”，是作為衡量是否與中醫臨床所使用的藥用物質一致的標准參照；二是“標准煎液”中的“煎液”，形象地還原了經典名方臨床用藥方式，以此強調與中醫臨床傳統用藥方式的一致。雖然經典名方中有的以散劑而非湯劑用藥，但食品藥品監管總局藥化注冊司采用標准煎液加引號的方式，以期達到以點帶面的目的。
（二）關於分階段提交資料
由於“標准煎液”是經典名方制劑的質量基准，因此需要一個經典名方對應一個“標准煎液”（處方含多基原藥材的經典名方除外），由此需要先產生“標准煎液”後，才能研制相應的經典名方制劑。考慮到同一品種有多家申報的情形，需要一個相對統一的“標准煎液”作為基准，使不同生產企業生產的同一經典名方制劑質量相對一致。為此，在食品藥品監管總局發布某一經典名方“標准煎液”標准前，經典名方制劑申報生產可分階段提交資料：申請人最初可僅提供“標准煎液”有關的申報資料，在“標准煎液”標准發布後補充提交經典名方制劑的相關申報資料。該申請人因研究需要可延長補充資料的時限，同時向食品藥品監管總局藥審中心說明理由。
首家提交“標准煎液”後，藥審中心進行6個月公示，公示期內其他單位可以繼續申報。待公示期結束後，食品藥品監管總局藥審中心對收到的同一經典名方的“標准煎液”進行審核，最後由食品藥品監管總局發布“標准煎液”標准。
（三）關於質量控制
中成藥質量一致性一直是中藥質量控制的難點，單純依靠終端標准檢驗有很大的局限性。為保證經典名方制劑質量療效一致，需要建立從藥材源頭到飲片、中間體、制劑全鏈條的質量控制措施，且整個過程需與“標准煎液”比對。在質量比對、控制中，質量評價的指標和方法尤為關鍵。指標的選擇需要綜合考慮藥材-飲片-“標准煎液”-制劑的相關性以及與臨床療效的相關性，需采用指紋圖譜或特征圖譜等整體控制方式對中間體、制劑的質量進行控制，鼓勵使用生物活性檢測等方法。同時，食品藥品監管總局藥化注冊司參照國際上質量控制的先進理念，引入了“質量屬性”的要求，申請人需要對那些影響藥品安全性、有效性或一致性的物理、化學、生物活性等質量特性進行研究，並據此選擇評價指標。
（四）關於非臨床安全性研究
經典名方雖然有著長期的人用史，但一直缺乏系統的非臨床安全性研究；科技部“十二五”有關專項在非臨床安全性研究中已發現個別經典名方出現明顯安全性風險，也說明經典名方制劑有必要進行非臨床安全性研究；此外，一些藥材存在多基原的現象，而不同基原的使用可能帶來不同的安全風險。因此從保證公眾安全用藥出發，規定每個經典名方制劑申請人均需系統、深入地開展非臨床安全性研究。
（五）關於和其他藥品注冊制度的銜接
在《規定（征求意見稿）》中增加了兜底條款，以便使經典名方制劑注冊和上市許可人制度及其他有關注冊管理制度順利銜接。
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